日前，美國(guó)再次官宣，拜登總統(tǒng)將于5月12日至13日在華盛頓舉行美國(guó)-東盟特別峰會(huì)。實(shí)際上，這場(chǎng)峰會(huì)一開始就并未如美國(guó)所愿的那般順利。此前，美國(guó)曾單方面宣布峰會(huì)在3月28至29日召開，此舉引起了東盟國(guó)家的不滿而最終難產(chǎn)。從諸多媒體和觀察人士看來(lái)，拜登政府置外交禮儀于不顧，擅自改變?nèi)掌谑欠鍟?huì)“泡湯”的罪魁禍?zhǔn)?。而今白宮再次官宣峰會(huì)時(shí)間，醞釀已久的峰會(huì)是否再無(wú)變數(shù)了？美國(guó)-東盟關(guān)系會(huì)因此而迅速升溫？
東南亞地區(qū)歷來(lái)是美國(guó)地緣戰(zhàn)略中的重要一環(huán)，無(wú)論是過去的“亞太再平衡戰(zhàn)略”，抑或是當(dāng)今的“印太戰(zhàn)略”。這是東盟獨(dú)特的、不容忽視的地緣戰(zhàn)略地位而決定的。當(dāng)然，回顧歷史不難發(fā)現(xiàn)，東盟成立之初，美國(guó)因不信任其行為能力和地區(qū)作用一直持消極態(tài)度，反而更加注重的是發(fā)展與東盟內(nèi)部成員國(guó)的雙邊關(guān)系。但隨著2007年《東盟憲章》的出臺(tái)，美國(guó)洞悉到建立“東盟共同體”的前景后，積極反思并修正了其東盟政策，便很快向東盟秘書處派駐大使，成為第一個(gè)在雅加達(dá)建立駐東盟專任使團(tuán)的非東盟國(guó)家，轉(zhuǎn)而開始重視美國(guó)-東盟這對(duì)“新雙邊”關(guān)系的發(fā)展，并在不同政府時(shí)期呈現(xiàn)出一定的波動(dòng)性。
奧巴馬政府的東盟政策算得上“可圈可點(diǎn)”。憑借“巧實(shí)力”的外交理念高調(diào)宣布“重返亞洲”，迅速扭轉(zhuǎn)了美國(guó)在該地區(qū)出現(xiàn)的硬實(shí)力和軟實(shí)力“雙失衡”，以重新塑造美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)者形象，提升地區(qū)影響力。加入《東南亞友好合作條約》、提倡“湄公河流域開發(fā)計(jì)劃”、建立美國(guó)-東盟峰會(huì)機(jī)制等等措施，靈活、務(wù)實(shí)、低調(diào)的風(fēng)格，耐心地傾聽東盟各方不同聲音，華麗柔和的態(tài)度最終也得到了東盟組織和東盟成員國(guó)的積極回應(yīng)。美國(guó)與東盟的“借力平衡”愿望一拍即合，雙邊關(guān)系熱絡(luò)。
特朗普的東盟政策顯然帶有孤立主義色彩，經(jīng)濟(jì)上主張保護(hù)主義、單邊主義，政治和安全上側(cè)重提高對(duì)同盟關(guān)系的利用效率，弱化美國(guó)在國(guó)際與地區(qū)事務(wù)上的義務(wù)，對(duì)東盟主導(dǎo)的多邊區(qū)域機(jī)制熱情也不高，而這些政策主張與美國(guó)-東盟關(guān)系卻都有著很大相關(guān)性。其實(shí)，美國(guó)各界并非沒有認(rèn)識(shí)到東盟的戰(zhàn)略重要性，只是選擇了一再安撫和口頭表達(dá)重視，是典型的“口惠而實(shí)不至”做法。而特朗普連續(xù)多次缺席東亞峰會(huì)不僅給東盟國(guó)家留下美國(guó)“輕視亞洲”的不良印象，同時(shí)也嚴(yán)重?fù)p害了美國(guó)的政治聲譽(yù)。
作為奧巴馬政府時(shí)期的班底成員，拜登的東盟政策不乏奧巴馬施政“烙印”。正是基于這個(gè)原因，對(duì)特朗普失望至極的東盟，對(duì)民主黨出身的拜登東盟政策充滿了期許。拜登政府強(qiáng)調(diào)，要將東南亞從對(duì)中國(guó)的偏向中“奪回來(lái)”，并著手重拾傳統(tǒng)外交路線，強(qiáng)化同盟友及區(qū)域組織的政治聯(lián)系，恢復(fù)和鞏固美國(guó)的戰(zhàn)略信譽(yù)體系。這就是從2021年下半年起，華盛頓密集派出國(guó)務(wù)卿、常務(wù)副國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)、商務(wù)部長(zhǎng)乃至副總統(tǒng)輪番到東盟國(guó)家訪問彌補(bǔ)和安撫，以視頻會(huì)議、會(huì)見大使等形式的高層互動(dòng)也可謂相當(dāng)頻繁。耐人尋味的是，作為民主“教師爺”的美國(guó)甚至在意識(shí)形態(tài)話題上也放低了姿態(tài)。很難想象國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀2021年7月在新加坡演講時(shí)謙遜地稱美國(guó)民主是有缺陷的，美國(guó)愿意與東盟國(guó)家一起改進(jìn)。
盡管拜登政府以密集的高官訪問等形式釋放了強(qiáng)烈重視東盟的外交信號(hào)，力圖加強(qiáng)發(fā)展同東盟的關(guān)系，但事實(shí)上美國(guó)與東盟都依舊存在一些不可回避的，影響雙邊關(guān)系朝向深層次發(fā)展的掣肘因素。
第一，東盟“大國(guó)平衡”的前提條件不復(fù)存在。
“大國(guó)平衡”戰(zhàn)略對(duì)東盟來(lái)說(shuō)，的確是一種務(wù)實(shí)戰(zhàn)略，其要義是力求聚集所有大國(guó)勢(shì)力，使之相互制衡，平等對(duì)話，友好協(xié)商，從而實(shí)現(xiàn)相互信任理解，和平解決分歧和爭(zhēng)端，共同參與構(gòu)建和維護(hù)亞太安全新秩序，東盟則從中斡旋，扮演平衡者的角色，發(fā)揮中心作用。長(zhǎng)期以來(lái)，大國(guó)為了爭(zhēng)取東盟的支持競(jìng)相供給地區(qū)公共產(chǎn)品，東盟成功坐享大國(guó)所提供的戰(zhàn)略紅利，同時(shí)也提供了東盟國(guó)家施展外交手段的機(jī)會(huì)和更大的外交空間。
然而，在當(dāng)前中美全方位戰(zhàn)略博弈背景下，東盟“大國(guó)平衡”戰(zhàn)略的被動(dòng)性和脆弱性暴露無(wú)遺。大國(guó)之間保持著相對(duì)穩(wěn)定，不追求對(duì)東盟的絕對(duì)影響力，歡迎東盟與其他大國(guó)開展政治經(jīng)濟(jì)合作等得以確保東盟玩得游刃有余的“大國(guó)平衡”戰(zhàn)略前提條件已不復(fù)存在。
東盟成為中美拉攏的“香餑餑”。東盟對(duì)這種變化很敏感。作為由中小國(guó)家組成的地區(qū)組織，東盟向來(lái)容易受外部因素，尤其是大國(guó)的影響，這不單純是綜合實(shí)力對(duì)比懸殊的結(jié)果，也是東盟國(guó)家對(duì)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)有著深刻的歷史記憶。中國(guó)和美國(guó)往往從戰(zhàn)略格局角度看待東盟，但東盟在對(duì)待中美更多的是希望盡量避免卷入戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)旋渦，只是爭(zhēng)取從中獲得些許實(shí)際利益，也就是所謂的大國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，小國(guó)利益博弈。
第二，美國(guó)的“小多邊”正在撕裂東盟。
縱觀美國(guó)在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略布局，仍然是以雙邊為主，多邊為輔，并呈現(xiàn)出兩個(gè)典型的傾向性特點(diǎn)，其一是傾向于同新加坡、泰國(guó)、菲律賓、印尼等傳統(tǒng)特定國(guó)家發(fā)展緊密的雙邊關(guān)系；其二是傾向重點(diǎn)同中國(guó)在領(lǐng)主主權(quán)和海洋權(quán)益上存在糾紛的國(guó)家關(guān)系，以提升在美國(guó)在南海問題上的影響力和軍事存在。因此，拜登政府扛起的旗號(hào)名義上是回歸多邊主義、促進(jìn)美國(guó)同東盟國(guó)家的合作，然而實(shí)際上仍是以“印太戰(zhàn)略”為基礎(chǔ)，制造分裂對(duì)立，挑動(dòng)陣營(yíng)對(duì)抗，破壞地區(qū)和平穩(wěn)定及一體化進(jìn)程，遏制中國(guó)崛起。
此外，拜登政府還致力于在亞太地區(qū)構(gòu)建小多邊主義聯(lián)盟，以升級(jí)“美日印澳”四邊機(jī)制，組建美英澳（AUKUS）三邊防務(wù)機(jī)制等蓄意拼湊封閉排外的“小圈子”“小集團(tuán)”，削弱了東盟的“中心”地位，面對(duì)美國(guó)的新戰(zhàn)略,東盟國(guó)家之間的歧見正在發(fā)酵蔓延，東盟被撕裂初見端倪。
第三，美國(guó)“印太經(jīng)濟(jì)框架”難以迎合東盟需求。
拜登政府顯然意識(shí)到，美國(guó)要全方位加深與東盟的合作，僅僅圍繞外交和安全領(lǐng)域是不夠的。此次峰會(huì)，經(jīng)濟(jì)關(guān)系無(wú)疑是一項(xiàng)重要話題。值得一提的是，同奧巴馬政府當(dāng)初拋出的TPP如出一轍，拜登在第16屆東亞峰會(huì)上提出了野心勃勃的“印太經(jīng)濟(jì)框架”構(gòu)想。覆蓋范圍之廣，涉及內(nèi)容之多是觀察人士一致的評(píng)價(jià)。對(duì)于東盟而言，美國(guó)加大在亞太地區(qū)加大經(jīng)濟(jì)投入是本是美事一樁。但從美國(guó)政府要員多輪表態(tài)來(lái)判斷，“印太經(jīng)濟(jì)框架”的出臺(tái)，旨在對(duì)沖《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）簽署生效所帶來(lái)的亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，提升其在東南亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)地位，“扳回”美國(guó)在亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重要政策工具，其封閉性和排他性不言而喻。當(dāng)前，這一構(gòu)想依舊模糊不清，前景不樂觀，東盟國(guó)家態(tài)度謹(jǐn)慎。
毫無(wú)疑問，“項(xiàng)莊舞劍意在沛公”，這場(chǎng)“鴻門宴”峰會(huì)本質(zhì)是在當(dāng)前復(fù)雜國(guó)際局勢(shì)下，美國(guó)極力拉攏東盟在中美關(guān)系、“印太戰(zhàn)略”，乃至俄烏沖突等問題上公開站隊(duì)，但美國(guó)自身也應(yīng)該對(duì)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)難度有合理預(yù)期。
美國(guó)是東盟地區(qū)能為其提供安全感的大國(guó)，但東盟不并希望美國(guó)成為地區(qū)主宰力量或?yàn)榭购庵袊?guó)而帶來(lái)“新隱患”，更不愿意一味按照“指揮棒”行事。中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇已經(jīng)引發(fā)了東盟內(nèi)部對(duì)其凝聚力和應(yīng)對(duì)地緣政治變化能力的普遍擔(dān)憂。據(jù)2021年ISEAS的民調(diào)顯示，71.5% 的受訪者對(duì)東盟應(yīng)對(duì)中美競(jìng)爭(zhēng)的能力信心不足，認(rèn)為東盟行動(dòng)遲緩，效率低下。
東盟不能再停留在已經(jīng)逝去的世界里。無(wú)論從經(jīng)濟(jì)，還是安全考慮，東盟都不得不在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代背景下用一種新的眼光審視自己未來(lái)在亞太地區(qū)的位置。近年來(lái)，東盟一直也在尋求新的伙伴關(guān)系和深化第三方務(wù)實(shí)合作，以此來(lái)減少對(duì)中美過度依賴，拓展自身戰(zhàn)略空間。法國(guó)、意大利成為東盟發(fā)展伙伴，英國(guó)成為東盟對(duì)話伙伴國(guó)，東盟與歐盟升級(jí)為戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，都是在這樣的背景下東盟的應(yīng)對(duì)之舉。
今天的東盟應(yīng)該明白，唯有選擇真正做促進(jìn)地區(qū)發(fā)展繁榮的“棋手”，而不是充當(dāng)?shù)鼐墵?zhēng)奪的“棋子”，努力創(chuàng)造更多的“東盟奇跡”才是一條康莊大道。(羅亮，中國(guó)南海研究院助理研究員)
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